《浙江省人民政府關于進一步加強工程建設項目招標投標領域依法治理的意見》政策解讀

一、修訂背景
　　為進一步推進我省招投標體制機制創新，推動全省工程建設項目招投標統一市場建設，促進招投標領域數字化轉型，優化招投標市場營商環境，根據《浙江省人民政府辦公廳關于公布省政府及省政府辦公廳行政規范性文件清理結果的通知》（浙政辦發〔2019〕14號）要求，我們啟動了對《浙江省人民政府關于進一步嚴格規范工程建設項目招標投標活動意見》（浙政發〔2014〕39號）（以下簡稱浙政發〔2014〕39號文）修訂工作，起草了《浙江省人民政府關于進一步加強工程建設項目招標投標領域依法治理的意見（送審稿）》（以下簡稱《意見》）。修訂必要性主要體現在：
　　（一）完善我省招投標政策體系的需要。自2014年浙政發〔2014〕39號文出臺以來，招投標市場環境發生了重大變化，電子招投標全面推行，EPC、PPP等新型建設模式推廣應用，市場主體競爭日益激烈，對招投標監管工作提出了更高要求。現有招投標法律法規已無法完全滿足市場發展需求，加之招投標法律法規修訂進展不快，市場主體、監督部門對我省招投標相關政策制度修訂的反映較多，修訂浙政發〔2014〕39號文既符合各方期待，也是在新發展階段推動我省招投標市場健康發展的必然要求。
　　（二）深化我省招投標規范創新的需要。作為國家規范與創新招投標試點省和全國電子招投標試點省，我省在實踐中積極探索，不斷推進招投標規范創新工作。近年來，以綜合監管為代表的招投標管理體制機制改革不斷推開，以“評定分離”試點為主的招標方式改革穩步實施，以全流程電子化為目標的招標形式不斷迭代升級，有必要對改革的經驗和做法進行總結完善，確保創新舉措規范化運行、制度化推廣、法治化發展，進一步深化招投標領域放管服改革，提升招投標效率，更好實現市場有效和政府有為的結合，助力我省忠實踐行“八八戰略”，奮力打造“重要窗口”，開啟高水平全面建設社會主義現代化新征程。
　　（三）優化招投標領域營商環境的需要。當前招投標市場圍標串標、弄虛作假等違法行為仍時有發生，招投標監管手段滯后，違法行為懲戒力度不夠，市場隱形壁壘依然存在，統一市場建設仍有差距。從問題導向和目標導向出發，為有效解決這些問題，迫切需要修訂浙政發〔2014〕39號文，進一步深化信息公開、落實主體責任、加強信用管理、強化智慧監管、推動區域合作等，推動規范統一、公開透明、服務高效的招投標市場建設，提升市場主體的獲得感，構建我省招投標治理長效機制，優化我省招投標市場營商環境。
　　二、法律法規規章等依據
　　該文件主要上位法依據為《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國招標投標法實施條例》、《中華人民共和國政府采購法實施條例》、《浙江省招標投標條例》、《浙江省公共信用信息管理條例》，《必須招標的工程項目規定》（國家發展和改革委員會2018年第16號）、《招標公告和公示信息發布管理辦法》（國家發展和改革委員會令2017年第10號）、《工程建設項目招標投標活動投訴處理辦法》（國家發展和改革委員會等九部委令2004年第11號）、《工程建設項目貨物招標投標辦法》（國家發展和改革委員會等七部委令2005年第27號）、《工程建設項目勘察設計招標投標辦法》（國家發展和改革委員會等八部委令2003年第2號）、《工程建設項目施工招標投標辦法》（國家發展和改革委員會等七部委令2003年第30號）、《電子招標投標辦法》（國家發展和改革委員會等八部委令2013年第20號）和《評標專家和評標專家庫管理暫行辦法》（國家發展和改革委員會令2003年第29號）等。
　　三、起草過程和修訂情況
　　（一）起草過程。8月13日，省司法廳要求抓緊做好暫時保留的省政府行政規范性文件修訂工作。9月，省政府辦公廳同意發文立項。省發展改革委組織省招管中心、省交易中心、省招標投標協會、浙江省公共資源法制研究中心成立工作專班，負責修訂起草工作。走訪調研了部分市縣和市場主體，召開由有關行業廳局、招標投標綜合管理部門、專家學者等參加的三次座談會，并委托省招標投標協會召開兩次由各類市場主體參加的座談會，廣泛聽取修訂意見建議，累計收到各類意見建議257條。在前期座談調研、征求意見等工作基礎上，經過反復修改、幾易其稿，形成《意見》征求意見稿。11月6日，書面征求各設區市人民政府、省級有關單位的意見，通過省發展改革委門戶網站向社會公開征求意見建議。累計收到反饋意見共計125條，其中采納或吸收采納67條，不予采納58條。
　　（二）修訂情況。《意見》在浙政發〔2014〕39號文基礎上保留6條，刪除9條，修改20條，保留和修改條款經歸并后為21條，新增條款18條，共計39條。
　　1.刪除的條款。考慮近年來法律法規的局部調整，以及浙政發〔2014〕39號文部分條款與上位法重復或不一致等情況，對部分條款做了刪除，涉及條款9條。如投訴處理、異議答復期限、最高投標限價設置等原條款與上位法規定重復，此次做了刪除；對《招標法》及實施條例已刪除的招標代理條款做了刪除；對與上位法不一致的評標委員會只能推薦1名中標候選人規定做了刪除；因我省招標投標領域企業信用報告相關制度已廢止，刪除了對應條款；另外我委已制訂《浙江省工程建設招標投標違法行為舉報處理辦法》，故刪除了對應條款。
　　2.修改的條款。根據招投標工作實際情況，我們對部分條款進行了修改歸并，涉及條款20條（詳見附件4）。如為更好地實現減環節、減材料目標，落實最多跑一次改革要求，修改了第一條，將招投標審批（核準）事項與項目審批（核準）同步實施；為推動全省招投標規則的統一，在原第六條基礎上，進一步明確建立全省統一的招標文件示范文本體系；為落實招標人主體責任，修改了原十四條對業主代表名額的限制規定。
　　3.新增的條款。《意見》新增條款18條。如為了強化事前公開，引入社會監督，在省重點工程試行多年基礎上，推廣備案前公示制度（第二條）；為落實國家公共資源交易平臺整合共享任務，減少市場主體負擔，防止招投標市場的碎片化，建設統一市場主體庫（第五條）；為落實清理招投標領域規范性文件要求，限制部門、地方隨意出臺地方保護或行業壁壘的規范性文件，實行統一文件目錄管理（第六條）；為維護招標人合法權益，保障項目順利推進，提高招標投標效率，鼓勵和引導招標人利用民事手段抵御投標人違法給項目建設帶來的影響（第二十三條）；為打擊電子招投標環境下串通投標新的表現形式，增加串通投標認定情形（第二十六條）；為響應長三角一體化發展國家戰略要求，探索推進長三角區域合作（第三十條）。
　　四、《意見》主要內容和需說明的相關事項
　　（一）主要內容。《意見》共39條，分嚴格招標投標程序、優化招標投標市場營商環境、深化招標投標規范創新、打擊招標投標違法行為、推進招標投標信息化建設、推動招標投標信用管理、嚴肅招標投標工作紀律七個部分。
　　1.嚴格招標投標程序。主要明確適用范圍和嚴格招標程序、備案前公示制度、截止時間規定等，共三條。
　　2.優化招標投標市場營商環境。主要明確交易監管層級和體制改革、統一市場主體庫建設和項目代碼管理、統一文件目錄管理、統一招標文件示范文本體系、統一評標專家庫、限制和壁壘情形、招標投標信息公開等，共七條。
　　3.深化招標投標規范創新。主要明確招標人主體責任、推進評定分離改革、工程總承包招標階段、資格預審條件和評標方法選用、資質業績條件設定、否決條款設置和實質性響應、評標基準價調整、保證金改革、在建工程約定、澄清和詢問要求等，共十條。
　　4.打擊招標投標違法行為。主要明確違規招標情形、舉報有關規定、民事責任約定、提高違法成本、加強評標專家管理、補充串通投標情形、構建多方監管體系等，共七條。
　　5.推進招標投標信息化建設。主要明確省公共服務平臺地位、全流程電子化要求、長三角區域合作、智慧監管等，共四條。
　　6.推動招標投標信用管理。主要明確推進信用監管、加強“兩場”聯動、信用信息公開等，共三條。
　　7.嚴肅招標投標工作紀律。主要明確招標人責任、行政監督部門責任、支持創新綠色發展、實施時間等，共五條。
　　（二）需說明的相關事項
　　1.關于文件名稱。文件名稱為《浙江省人民政府關于進一步加強工程建設項目招標投標領域依法治理的意見》，體現高水平推進省域治理現代化要求，加強我省招投標領域的整體治理，實現由“管理”向“治理”轉變、由“分散”向“整體”統一。
　　2.關于“評定分離”改革問題。圍串標、招標人責任不落實、評標委員會權力過大等是當前招投標活動的主要問題。從我省部分市縣開展“評點分離”試點的情況看，招標人主體責任得到有效落實，圍串標行為得到較大遏制、舉報投訴數量明顯下降。國家發改委招標法修訂征求意見稿已基本認可評定分離做法，因此結合我省招投標規范創新國家試點，《意見》明確穩妥推進“評定分離”改革，為改革提供政策支持。
　　3.關于探索體制機制改革問題。近年來我省寧波、溫州、湖州、衢州等地探索開展招投標綜合監管，解決分散監管帶來的規則不統一、同體監督等問題。國家發改委也鼓勵探索綜合監管和行政執法權的相對集中，因此《意見》明確支持各市結合實際探索招標投標領域監管執法權的相對集中。
　　4.關于串通投標情形認定問題。串通投標在電子招投標環境下有了新的表現形式。為更好地預防打擊串通投標行為，《意見》將同一項目中不同投標人投標文件制作機器碼或文件創建標識碼相同等三種情形視為串通投標，這是招投標監管數字化轉型的重要舉措。